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Auto A-2728/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO Nº 2728 DE 2023

 

Referencia: expediente CJU-4296

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Promiscuo Municipal de Chinchiná -Caldas- y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales.

 

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

 

Bogotá D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.        El 23 de noviembre de 2022,[1] la sociedad FARMIPS LTDA, por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda ejecutiva singular de mínima cuantía[2] -con petición de medidas cautelares-[3] contra la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná,[4] en aras de obtener el pago de la obligación contenida en las facturas cambiarias No. 10586, 10800, 10950, 11042, 11086, 11100, 11259 y 11260. Así, se formularon las siguientes pretensiones:

 

1.1. Librar mandamiento de pago en contra de la ESE San Marcos de Chinchiná-Caldas y a favor de FARMIPS LTDA, por la suma de 22.012.152 COP, valor consolidado por concepto de capital de las facturas 10586, 10800, 10950, 11042, 11086, 11100, 11259 y 11260.  Así como por los intereses moratorios desde cuando la obligación se hizo exigible y hasta que se verifique el pago total de la misma.

1.2. Se condene en costas y agencias en derecho a favor de la demandante.

 

2.        En esencia, se señala que la demandante se dedica principalmente a la comercialización de productos farmacéuticos a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y Empresas Sociales del Estado (ESE), éstas últimas encargadas de la prestación de servicios de salud. Entonces, para el cumplimiento de su objeto, las ESE deben comprar suministros médicos y hospitalarios. En concreto, se indica que la ESE San Marcos de Chinchiná realizó diferentes pedidos de insumos médicos y hospitalarios a la demandante, los cuales se entregaron completa y oportunamente. En virtud de lo anterior, se presentó ante la demandada las facturas de venta ya referenciadas, indicando que se adeuda un total de 22.012.152 COP. Se aclara que las mismas no fueron objetadas. Sin embargo, la demandada no las ha cancelado. Por tanto, asevera que se deben entender aceptadas irrevocablemente.

 

3.        En auto de 28 de noviembre de 2022,[5] el Juzgado Cuarto Promiscuo Municipal de Chinchiná -Caldas resolvió rechazar el asunto por falta de jurisdicción y ordenar su remisión a reparto entre los Juzgados Contenciosos Administrativos.

 

4.        Lo indicado, atendiendo a la calidad pública de la demandada (entidad descentralizada del orden municipal), y que estaba cobijada por los artículos 1 y 75 de la Ley 80 de 1993. Por tanto, el Juez Civil carecía de jurisdicción y competencia, debiéndose aplicar el artículo 90 del CGP. Aunado a lo anterior, trajo a colación el Auto 403 de 2021 y señaló que si bien el numeral 1 del artículo 18 del CGP atribuía competencia al juez civil municipal, los numerales 2 y 6 del artículo 104 del CPACA hacían lo propio respecto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Concluyó indicando que “(…) el sub examine también se trata de un asunto correspondiente a la jurisdicción de lo contenciosa [sic] administrativa, por ser parte en el sub lite una entidad de carácter estatal, máxime que las facturas que se pretenden ejecutar fueron suscritas por la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, Caldas, con el fin de desarrollar la actividad de prestación de servicio público de salud. (…)”.

 

5.        El asunto correspondió por reparto al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales.[6] No obstante, en auto de 15 de mayo de 2023,[7] esta autoridad judicial resolvió no asumir conocimiento del asunto, por falta de competencia; propuso el conflicto de competencias y ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

 

6.        Dicha autoridad judicial acudió a los artículos 75 de la Ley 80 de 1993 y 104-6 del CPACA, señalando que por lo general el título ejecutivo derivado del contrato estatal era complejo (facturas cambiarias acompañadas del contrato, el registro presupuestal y la constancia de aprobación de la garantía única de cumplimiento). Tras de lo cual se preguntó si las facturas emitidas por la demandante reunían las condiciones de título valor y, de ser así, si era competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para tramitar el caso bajo estudio. Frente a lo primero, estimó que las facturas allegadas cumplían los requisitos señalados en los artículos 621, 773 y 774 del Código de Comercio y, en consecuencia, las condiciones de título valor. Respecto de lo segundo, acudió a la providencia de 28 de septiembre de 2000 del Consejo de Estado.[8]

 

7.        El expediente fue repartido al Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas.[9] En consecuencia, en providencia del 8 de junio de 2023,[10] dicha autoridad judicial se abstuvo de resolver el conflicto y ordenó su remisión a esta Corporación, para lo de su competencia.

 

8.        El caso fue remitido a la Corte Constitucional mediante correo electrónico del 08 de junio de 2023.[11] El 16 de agosto de 2023, se repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera.[12] El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 18 de agosto de 2023.[13]

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                 Competencia

 

9.        La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                 En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

 

10.    Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:^[14] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;^[15] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;^[16] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.^[17]

 

11.    La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda ejecutiva presentada por FARMIPS LTDA contra la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná. (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo).

 

12.    Específicamente, el Juzgado Cuarto Promiscuo Municipal de Chinchiná -Caldas- acudió a los artículos 1 y 75 de la Ley 80 de 1993; 18-1 y 90 del CGP; 104, en sus numerales 2 y 6, del CPACA, así como al Auto 403 de 2021.[18] Por otro lado, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales sustentó su posición en los artículos 75 de la Ley 80 de 1993; 104-6 del CPACA; y 621, 773 y 774 del Código de Comercio. Además, acudió a la providencia de 28 de septiembre de 2000 del Consejo de Estado.[19]

 

13.    Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Promiscuo Municipal de Chinchiná -Caldas- y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales. Para tales efectos, se hará referencia a la competencia de la Jurisdicción Ordinaria y de la Contencioso Administrativa en materia de procesos ejecutivos, particularmente aquellos originados en títulos valores y, con fundamento en lo anterior, se resolverá el conflicto. 

 

3.                 Competencia de la Jurisdicción Ordinaria y de la Contencioso Administrativa en materia de procesos ejecutivos, particularmente aquellos originados en títulos valores

 

14.    El artículo 15 del CGP dispone que corresponde “(…) a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”. Ello significa que la competencia que se atribuye a la Jurisdicción Ordinaria es de carácter residual. Ahora bien, el inciso segundo de la misma norma asigna a la especialidad civil de dicha jurisdicción, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente a otra especialidad. En relación con este punto y en materia ejecutiva, nótese que el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, determina que “[l]a Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. (…)”.

 

15.    Por otro lado, el inciso primero del artículo 104 del CPACA determina que: “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…)”. Particularmente, en lo relativo a procesos ejecutivos el artículo 104.6 del mismo código dispone que la jurisdicción en comento conoce de los procesos “(…) ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por es[a] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades [las públicas]”.

 

16.    En consonancia, por un lado, el numeral 3 del artículo 297 del CPACA dispone que prestarán mérito ejecutivo “(…) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. (…)”; por otro, el inciso primero del artículo 75 de la Ley 80 de 1993 determina que “[s]in perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa. (…)”.

 

17.    Tras el recuento normativo expuesto previamente, conviene rememorar dos pronunciamientos de la Corporación sobre la ejecución de títulos valores, veamos:

 

18.    En el Auto 403 de 2021,[20] la Corporación tuvo la oportunidad de pronunciarse respecto del conflicto de jurisdicción suscitado en torno a una demanda ejecutiva promovida por la Organización Cooperativa la Economía contra la ESE Hospital San Antonio de Soatá, buscando el recaudo de unos créditos contenidos en unas facturas cambiarias que habían sido aceptadas por ésta última en el marco de un contrato de insumos médico-quirúrgicos y de medicamentos que las vinculaba. 

 

19.    La Corte asignó el conocimiento de ese asunto a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, entre otros, bajo los siguientes argumentos: (i) la condición de contratos estatales de aquellos acuerdos de voluntad en que una entidad pública sea parte, independientemente de su régimen aplicable; (ii) el proceso ejecutivo de ese asunto se había originado con ocasión de un contrato estatal; (iii) la autonomía de los derechos incorporados en el título valor no se predicaba en ese caso, es decir, cuando se trata de las mismas partes que intervinieron en la creación y transferencia del título, por tanto, resultaba pertinente establecer si las partes del proceso ejecutivo-cambiario eran o no las mismas de la relación jurídica subyacente -el contrato-. En caso de que se trataran de idénticas partes la competencia recaía en la Jurisdicción Contencioso Administrativo, en otros términos, la “(…) jurisdicción competente para dirimir la controversia de naturaleza ejecutiva será la misma que conoce de las demás controversias derivadas del contrato que le dio origen a la creación y/o transferencia del respectivo título-valor. (…)”. En caso contrario sí debía predicarse la autonomía del derecho incorporado en el título valor y, en consecuencia, la competencia radicaba en la Jurisdicción Ordinaria.

 

20.    En el Auto 553 de 2022,[21] se resolvió el conflicto de jurisdicción suscitado en torno al proceso ejecutivo promovido contra una entidad territorial, en donde se invocaba como título de ejecución una factura de venta de un medicamento, respecto del cual se indicaba que fue suministrado al paciente final. A efectos de resolver lo anterior, especialmente se tuvo en consideración la posición desarrollada en el Auto 403 de 2021.

 

21.    Así las cosas, con respecto al caso en concreto, la Sala ponderó que se había expuesto que las obligaciones contenidas en la factura se habían originado en una venta a la demandada que se consolidó en aquel documento -la factura-. No obstante, se encontró que no era posible determinar " (...) si esa supuesta compraventa entre la demandante y la demandada se enmarcó o no en un contrato estatal. (...)". Entonces, ante la falta de elementos que permitieran determinar la existencia o inexistencia del contrato estatal del cual se derivara la factura cambiaria, se asignó el conocimiento del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo "(...) en virtud de la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA (...)".

 

22.     Lo indicado: (i) atendiendo a la calidad de las partes y (ii) "(…) con el fin de propender por la protección de los intereses y recursos públicos que involucran los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de las entidades públicas (...)". Bajo las anteriores consideraciones, se formuló la siguiente regla de decisión: "(...) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. (...)".

 

23.    En ese sentido, puede concluirse que la Corte ha desarrollado una aproximación restringida a la competencia en materia de procesos ejecutivos, enmarcándola en los supuestos señalados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA. No obstante, en tratándose de asuntos derivados de facturas cambiarias -título valor- que pueden derivarse de contratos estatales -en consonancia con el tercer supuesto dentro del precitado numeral-, se ha acudido a la cláusula general de competencia para asignar dichos asuntos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por las razones ya expuestas.

 

24.    En esta misma línea, se destacan, entre otros, los Autos 292[22] y 1506 de 2023.[23]  En este último se analizó la competencia para conocer de un conflicto relacionado con un proceso ejecutivo interpuesto por una empresa de suministros contra una ESE, con el objetivo de cobrar facturas por concepto de la venta de medicamentos y elementos farmacéuticos. En esta decisión, la Sala Plena señaló como regla de decisión que “En los términos de los numerales 2° y 6° del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda ejecutiva interpuesta en contra de una ESE, cuando se pretende el cobro de unos títulos, de los cuales no existe certeza sobre su relación o no con un contrato estatal.”

 

4.                 Solución del caso en concreto

 

25.    La Sala estima que el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a la cláusula residual de competencia de dicha jurisdicción y reiterando la regla de decisión desarrollada en los Autos 553 de 2002 y 292 de 2023. Lo indicado, por cuanto la sociedad FARMIPS LTDA pretende la ejecución de la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná, con fundamento en unas facturas cambiarias por insumos médicos y hospitalarios. Ahora bien, no se cuenta con elementos de juicio suficientes para determinar la existencia o inexistencia de algún contrato estatal del cual se derivaran dichas facturas cambiarias, sin que resulte pertinente hacer algún otro tipo de análisis respecto del título ejecutivo al desatar el conflicto de jurisdicción.[24]

 

26.    En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales conocer de la demanda presentada por FARMIPS LTDA contra la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná. La Sala ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Cuarto Promiscuo Municipal de Chinchiná -Caldas-.

 

27.    Por último, conviene distinguir este caso de otros en que se ha atribuido la competencia a la Jurisdicción Ordinaria Laboral en donde se cobraba la prestación de servicios de salud, conforme al numeral 5 del art. 2 del CPTSS,[25] pues en este caso se trata de suministros de insumos médicos; lo cual, no corresponde de manera directa a la prestación de servicios de salud, como ha sido establecido en los Autos en los que se ha asignado la competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, al señalarse que “corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud.”[26]

 

28.    Regla de decisión. “(…) En virtud de lo establecido en la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado (ESE), en los casos en los que el juez del conflicto no tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título que se pretende ejecutar. (…)”.[27]

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarto Promiscuo Municipal de Chinchiná -Caldas- y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales y DECLARAR que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales es la autoridad competente para conocer la controversia presentada por la sociedad FARMIPS LTDA contra la ESE Hospital San Marcos de Chinchiná.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4296 al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Cuarto Promiscuo Municipal de Chinchiná -Caldas-.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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